来源：新京报

近日，国务院常务会议提出，在年初已发行地方政府专项债1.29万亿元基础上，再提前下达1万亿元专项债新增限额，力争5月底发行完毕。

作为对冲疫情影响，做好“六稳”“六保”的重要手段，地方政府专项债近几个月被频繁提及。目前，国家已提前下达三批，共2.29万亿元新增专项债额度，超过去年全年。截至4月底，各地已发行11522亿元专项债，完成中央提前下达额度的50.3%，发债量较去年同期增长41.9%。

规模一再扩大、发行进度提前、用途更加多元，不断“加码”的专项债，将如何拉动中国经济恢复增长？

疫情以来中央七提专项债

新冠肺炎疫情对中国经济社会发展带来的冲击前所未有，一季度国内生产总值同比下降6.8%。4月17日中共中央政治局会议指出，要以更大的宏观政策力度对冲疫情影响。

会议称，积极的财政政策要更加积极有为，“提高赤字率，发行抗疫特别国债，增加地方政府专项债券”，提高资金使用效率，真正发挥稳定经济的关键作用。

这也被认为是对冲疫情影响的三个重要财政工具，其幅度与规模都要等到5月底召开的全国两会揭晓。

目前，专项债显露出的信息较为清晰，疫情以来，中央至少先后7次提及专项债。

根据新预算法规定，地方债分为一般债和专项债两种。一般债纳入公共财政预算，用于弥补赤字；专项债则纳入政府性基金预算，主要是为公益性项目建设筹集资金。

今年2月23日召开的统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上，“专项债”被首次提及。这场会议被认为是新冠肺炎疫情防控的重要节点，工作重点从疫情防控进入疫情防控与经济社会统筹发展的新阶段。

会议对新阶段工作进行了部署，提出加大宏观政策逆周期调节力度，对冲疫情影响，防止经济运行滑出合理区间，防止短期冲击演变成趋势性变化。其中就提到“扩大地方政府专项债券发行规模，优化预算内投资结构”。

基调已定，随后的中央政治局会议、国务院常务会议多次对专项债的规模和用途作出部署。

其中，3月27日召开的中央政治局会议明确，抓紧研究提出积极应对的一揽子宏观政策措施，涉及适当提高财政赤字率，发行特别国债，增加地方政府专项债券规模等。

随后，3月31日的国务院常务会议提出，进一步增加地方政府专项债规模；4月14日国务院常务会议再“加码”，要求抓紧按程序再提前下达一定规模的专项债，并指出，推进城镇老旧小区改造，地方政府专项债要给予倾斜；5月6日，最近一次国务院常务会议明确，该批专项债规模在1万亿元，力争5月底发行完毕。
 

5月或迎单月发债高峰

新一批1万亿元新增专项债额度已是今年提前下达的第三批。去年11月底和今年1月20日，财政部已分两批提前下达2020年新增专项债券1万亿元和2900亿元。三批专项债额度累计达2.29万亿元，已超过去年全年的2.15万亿元。

业内普遍预测，今年专项债规模将超过3万亿元。

规模扩大的同时，发行也在提速。截至4月底，今年专项债券已发行11522亿元，完成中央提前下达额度（22900亿元）的50.3%。去年同期，专项债券发行8117亿元，完成全年额度的37%。同期对比来看，今年专项债发债量同比增长41.9%，且进度明显提前。

目前，财政部披露了今年前三月各地专项债发债情况。分地区看，一季度，广东省专项债发债规模“领跑”全国，为1359亿元；山东、四川、河南、福建和北京紧随其后，均不少于600亿元，分别为928亿元、689亿元、645亿元、636亿元和600亿元。

截至4月15日，北京、天津、辽宁、宁波、安徽、福建、江西、山东、广东、深圳、四川、贵州、云南、西藏、甘肃等15个地区已全部完成提前下达新增地方政府债务限额发行工作。

按照工作部署，第三批1万亿元新增专项债额度已于4月底提前下达，力争5月底发行完毕。也就是说，5月或将迎来一轮单月发债高峰。

不断“加码”的专项债，对拉动经济恢复增长作用有多大？

北京大学国家发展研究院党委书记、长江学者特聘教授余淼杰解释，拉动经济从疫情的负面打击中快速恢复过来，要依靠政府投资，重点出台专项债，用于基础设施建设。他认为，今年专项债的规模应该在3万亿元左右，这是一个比较保守的数字，对经济的拉升作用大概为3%。

他表示，按照发行3万亿元专项债、赤字率3.5%、发行一定规模抗疫特别国债以及政府收入计算，今年政府支出应该在30万亿元左右。

“专项债占到其中的1/10，目前预计全年投资增长对经济的拉动作用大约30%，简单计算，专项债对经济的拉升应该在3%左右。”
 

老旧小区改造、新基建提速

政府通过借债筹措到的资金将投向哪些领域？按照国务院常务会议要求，地方政府专项债要按照“资金跟着项目走”原则，对重点项目多、风险水平低、有效投资拉动作用大的地区给予倾斜，加快重大项目和重大民生工程建设。

前两批1.29万亿元专项债聚焦七大投资领域，即交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等。

在此基础上，财政部副部长许宏才4月初表示，新一批专项债将体现疫情防控需要和投资领域需求变化，比如将国家重大战略项目单独列出、重点支持；增加城镇老旧小区改造领域，允许地方投向应急医疗救治、职业教育、城市供热供气等市政设施项目；加快建设5G网络、数据中心、人工智能等新型基础设施。

扩大有效投资补短板成为新一批地方政府专项债的主要任务。

4月14日召开的国务院常务会议提出，地方政府专项债要在推进城镇老旧小区改造上给予倾斜，今年各地计划改造城镇老旧小区3.9万个，涉及居民近700万户，比去年增加一倍，重点是2000年底前建成的住宅区。

5月6日的国务院常务会议强调，围绕疫情暴露出来的薄弱环节和经济社会发展短板领域，用好已下达的中央预算内投资和地方政府专项债，尽快形成实物工作量。

在全国政协常委、中国税务学会副会长张连起看来，用好已经下达的中央预算内投资和专项债，提高基础设施投资增速，是政府弥补有效需求不足、GDP实现3%以上增长的主要手段。

至于能否实现3.2%，甚至更高的增速，取决于资本形成增速能否大幅度提高，而资本形成增速又取决于制造业、房地产和基础设施等领域投资的增速。“这三个领域中，只有基础设施投资增速直接取决于政府的财政扩张力度和项目储备，中央预算内投资和专项债是重要手段。”

张连起认为，推动经济复苏，2020年后三个季度基础设施投资的增速必须大大高于GDP的增速，基础设施投资增量必须明显超过2009年和2010年。
 

棚改专项债会否“重启”

值得注意的是，今年的专项债可能投向此前被“叫停”的棚改领域。近期有消息称，棚改专项债或将恢复发行，多地发改和财政部门表示，已经接到通知，开始梳理棚改专项债项目清单。

棚改专项债自“问世”以来，发展一波三折。

2018年4月，作为继土地储备、政府收费公路专项债之后第三个全国性的中国版“市政收益债”品种，棚改专项债开始试点发行。官方称，此举是为规范棚户区改造融资行为，坚决遏制地方政府隐性债务增量，规范地方政府举债行为，有效防范化解地方政府债务风险。

不过，棚改专项债发行时间不长即被“叫停”。

2019年9月4日，国务院常务会议要求，2020年提前下达的专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。各地当年8月陆续启动的2020年地方政府债券申报准备工作，也因这道“禁令”而相应作出调整。

在新冠肺炎疫情冲击下，棚改专项债被重提。据媒体报道，监管部门要求棚改专项债仅支持已开工项目，且不得用于货币化安置项目。

如何理解棚改专项债或将重启？北京大学国家发展研究院党委书记、长江学者特聘教授余淼杰介绍，2020年是棚改收官年，作为一项重要的民生工程，棚户区改造既可以补短板，又可以惠民生，对改善贫困地区收入有很大作用，这也是“十三五”乃至“十四五”规划的一个重要内容。

目前，棚改专项债恢复发行的规模和时间仍未明确。按照去年9月4日国务院常务会议要求，棚改专项债的“叫停”范围仅针对今年提前下达的专项债额度，也就是说，除2.29万亿元提前下达额度，后续专项债中，有部分将投向棚改领域。
 

如何避免重走“4万亿”老路

加大政策支持力度，在实施过程中如何避免重走“四万亿”刺激老路，避免“短刺激”留下中长期后遗症？

植信投资首席经济学家、研究院院长连平认为，当前中国经济正面临多方面压力，疫情几乎使经济一度“停摆”，中国经济又处于转型阵痛期，供给侧结构性改革正向深水区推进，这就使得扩大需求、稳增长、稳就业的举措非常有必要，要找到准确的抓手。

“新基建”就是其中一个有力抓手。连平认为，要注重“新基建”引领高质量发展，同时要防范信贷“大水漫灌”。2008年“四万亿”涉及的“老基建”，主要是“铁公基”领域，“新基建”聚焦的是5G、人工智能、数据中心等科技创新领域基础设施，以及教育、医疗等民生消费升级领域基础设施。

“可以说，新基建既是基建，又是新兴产业，是支撑中国经济社会高质量发展的引擎和未来繁荣的基石。”连平介绍，过去基建投资主要是地方政府主导，投资主体单一，“新基建”中相当一部分项目是由市场驱动，或者说是市场与政府合力的结果，民间投资在其中的能量越来越大。

余淼杰也认为，扩大专项债规模，加大政府投资的一个目的在于“引导”，引导社会资本增加有效投资，投向关键领域以补短板，尽快形成工作量。

“在今年这种特殊情况下，政府跟市场的关系更加是一个相辅相成、相互补充的关系，政府不能也不会替代市场，而是创造环境，调动民间投资积极性。”

余淼杰强调，在目前状况下，要保证中国经济稳定增长，必须通过有效的市场、有为的政府和有机的社会三方发力。

日前，财政部表示，将加快地方政府专项债券发行和使用，全力保障地方债券平稳顺利发行，发挥地方债券对“六稳”“六保”的关键作用，促进积极的财政政策更加积极有为，努力实现全年经济社会发展目标任务。

新京报记者 姜慧梓

编辑 陈思 校对 翟永军

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